נוהל חדש לטיפול בבקשה להיתר הקמתו של מתקן ביטחוני

בעשור האחרון מערכת הביטחון ערה לזרמים הגלויים והתת-קרקעיים המנסים לפגוע במעמדה המיוחד בכל הקשור לאישור הסטטוטורי של תשתיות ביטחוניות והנובע מפרק ו של חוק התכנון והבנייה. החל משנת 2005 ועד שנת 2009 קיימו נציגי מערכת הביטחון דיאלוג עם המשנה ליועץ המשפטי לממשלה ועם ראש מנהל התכנון במשרד הפנים לצורך קביעת הנחיות מנהליות, שיעגנו נהלי עבודה אחידים בוועדות למתקנים ביטחוניים. דיאלוג זה קיבל רוח גבית בעקבות פסקי הדין של בית המשפט העליון - "הלכת הושעיה", "הלכת הקמת מתקן בתוך מתקן קיים" והחלטה בעניין הקמת עיר הבה"דים.[1]

דבר עבודת המטה בין שלושת המשרדים לא נודע אלא לאנשים בודדים וכמעט ולא זכה לכיסוי תקשורתי. בקיץ 2008 פורסמו שתי ידיעות על כך האחת מטעם דובר צה"ל בעיתון "במחנה"[2] והשנייה באחד העיתונים היומיים בעקבות דיון שהתקיים במועצה הארצית לתכנון ובנייה שדנה בעניין.[3]

במרס 2009 הפיצה המשנה ליועץ המשפטי לממשלה למשפט אזרחי נוהל חדש להוצאת היתרים לבניית מתקנים ביטחוניים אשר הגדיר כללים לפעילות הולמ"ב, סמכויותיה, דרך הפנייה אליה, שלבי הטיפול, לוחות זמנים, מסמכים שיש לצרף לפנייה ועוד.

הוצאת נוהל החדש פורסמה על ידי משרד הפנים במאי 2009,[4] ודבר פרסומו נודע במספר אתרים באינטרנט.[5]

עם פרסום הוצאת נוהל זה נכתב במידעון מינהל התכנון של משרד הפנים ולשכות התכנון המחוזיות:

"מדובר בנוהל חדשני, מבחינות רבות, המעגן את פסיקות בית המשפט העליון בנושא ומוסיף עליהן הנחיות נוספות. הנוהל ישפר מאד הן את התאמת הקמת המתקנים הביטחוניים בישראל והן את שקיפותו של ההליך ונגישותו לציבור." [6]

הנוהל החדש נותן דגש ומנסה לצמצם למינימום הכרחי את האפשרות להגיש בקשות למתן היתר לבניית מתקן ביטחוני שאינן מותאמות למצב התכנוני התקף על השטח. הנוהל מעגן את פסיקת בית המשפט העליון על פיה יכולה הולמ"ב לאשר הוצאת היתר שאינו תואם את המצב התכנוני התקף, אולם רק במקרים מיוחדים, כאשר יש צורך דחוף בהקמת מתקן ביטחוני או כאשר קיימת סודיות המונעת את אישור המתקן במסלול התכנון הרגיל. הנוהל קובע לולמ"ב אמות מידה בבואה להחליט אם הבקשה שהוגשה לה מצדיקה חריגה מהתכנון התקף. אם הוחלט כי הבקשה מצדיקה את החריגה על הולמ"ב לקצוב את תוקף ההיתר לזמן קצוב בדומה להליכי השימוש החורג. אז תוכל מערכת הביטחון להחליט האם לקדם תכנית על פי הנהלים הקבועים בחוק או לחילופין לפרק את המתקן בתום התקופה שנקצבה.

גם במקרים החריגים בהם יתאפשר מתן היתרים על ידי הולמ"ב, הנוהל מחייב ביצוע שורה של תיאומים תכנוניים ופרסום. הנוהל מחדש וקובע שיש לערוך תיאום מוקדם להגשת הבקשה לולמ"ב במקביל להליך המתבצע במערכת הביטחון של הכנת הבקשה עצמה. ככלל, התיאומים יבוצעו מול מתכנן המחוז, אשר יערב בהליך גורמים נוספים על פי העניין. לדוגמא, הנוהל מחייב בדיקת ההשפעות הסביבתיות הצפויות מהמתקן הביטחוני. מדובר על הכנת מסמך שיוצג למשרד להגנת הסביבה, אשר יגיש התייחסותו למתכנן המחוז. במידה ומדובר בבקשה הסותרת את המצב התכנוני התקף תתקיים בדיקת חלופות התואמות את המצב התכנוני התקף או חלופות הכרוכות בסטייה קלה ממנו. במסגרת זו גם מסדיר הנוהל את האפשרות של בדיקת חלופות מעבר לגבול המחוז.

הנוהל קובע גם איזה מידע יש לכלול בהגשת הבקשה להיתר הולמ"ב, כך שיהיה בפניה בסיס מידע רחב ככל הניתן טרם קבלת ההחלטה. מן הסתם, המידע המבוקש לפי הנוהל החדש מקיף בהרבה מהמידע שמערכת הביטחון נדרשה לחשוף טרם החלת נוהל זה.

כפי שקובע החוק, על פי פרק ו' והתקנות דיוני הולמ"ב מתקיימים בדלתיים סגורות ולא נדרש לקיים במסגרתם הליכים של שמיעת התייחסויות הציבור. למרות זאת, קובע הנוהל כי על הולמ"ב לשקול, בכל מקרה לגופו, את האפשרות לפרסם את דבר הגשת הבקשה ולאפשר לציבור להגיש הערותיו והתנגדותו לגביה. החלטת הולמ"ב בדבר פרסום הבקשה תתחשב, בין השאר, בטיב ובאופי המתקן המבוקש, במידת הסטייה של הבקשה מהתכנון התקף, בהשפעותיו הסביבתיות והמגבלות שהוא יטיל על הסביבה, מידת הדחיפות שבהקמת המתקן ורמת הסודיות שבו.

הנוהל קובע גם שהקמת מתקן בתוך מתקן, בהיקף בנייה משמעותי, תהיה טעונה אישור הולמ"ב. השאלה האם הבנייה המבוקשת הינה משמעתית תיבחן, בין השאר, בהתייחס להיקף הבנייה הקיים והמבוקש, השלכות הבנייה הנוספת על הסביבה הקרובה, ובהתייחס לרגישות הסביבתית, הנופית והאחרת של השטח בו מבוקשת הבנייה.

ניכר שבניסוח הנוהל החדש הושקעו מאמץ ומחשבה מרובים. הנוהל קובע עקרונות יסוד להתנהלות הולמ"ב ושיטת עבודה המתייחסת למכלול שלם של נושאים ובהם: בדיקת הסמכות לדיון בבקשה למתן היתר בנייה למתקן ביטחוני על ידי הולמ"ב; תיאום תכנוני מקדים; בדיקת התאמתה של הבקשה למצב התכנוני התקף; סדר הדיון בולמ"ב בבקשה שאינה תואמת למצב התכנוני התקף; הבדיקה המקדמית והיבטיה, כולל: מאפיינים תכנוניים והשפעות סביבתיות חזויות; הערכות לדיון בולמ"ב והזמנת גורמים רלוונטיים נוספים לענייני הטיסה האזרחית, בנייה בקרקע חקלאית מוכרזת ובנייה בסביבה חופית; ודרך מתן ההיתר. הנוהל החדש כולל גם התייחסות למעקב ובקרה של הבקשות הנדונות בולמ"ב. לנוהל עצמו יש שני נספחים: (1) תרשים זרימה של נוהל הטיפול בבקשה להיתר (2) מפרט להגשת בקשה למתקן ביטחוני.  אולם, מן הראוי לציין שבנוהל זה בולט בחסרונו עניין התערבות מערכת הביטחון בתכנון האזרחי בכל הקשור לאופן דרך התנהלותה בהתנגדות לתוכנית וגם לסמכותה לדרוש שינוי או ביטול תוכנית אזרחית.

כחודש לאחר פרסום הנוהל פורסם במוסף נדל"ן של העיתון TheMarker וגם באתר האינטרנט של העיתון מאמר על הנוהל החדש.[7] כותרת המשנה שלו הייתה "נוהל חדש מבקש להסדיר את תחום הבנייה של מתקני הצבא, שעד כה נהנה ממסלול אישורים מקוצר באמצעות ועדה מיוחדת, ולא טרח לפרסם את תוכניותיו ברבים. האמנם הסדרה - או טיוח?" כותרת זו רומזת על הביקורת שפרסום הנוהל. כבר בתחילת המאמר נכתב:

"האם צה"ל יהיה מעתה צבא העם גם בכל הקשור לתכנון ובנייה? נהלים חדשים שהוצאו על ידי משרד הפנים מנחים את הצבא ללכת בדרך המקובלת בישראל, ולהגיש את תוכניותיו לאישורי ועדות התכנון והבנייה, במקום להסתתר מאחורי הליכים חשאיים למחצה כפי שנהג עד כה. עם זאת, לא כולם בטוחים שהצבא ימהר להפנים את המסר הזה."

במאמר התייחסות לתוכן נוהל החדש ומיד מובאת השאלה "האם מדובר בהסדר חדש או בטיוח הנהלים הישנים?" אולם, מתוך המאמר עולה ברור שהתשובה עדיין לא ברורה. כך למשל מצטטת הכותבת שנים מהמבקרים של התנהלות הולמ"ב. איריס האן, רכזת תחום התכנון ומחקר במכון דש"א (דמותה של ארץ) בחברה להגנת הטבע מציינת:

"מדובר במהלך שנועד להחיל נורמות תכנון אזרחיות מקובלות לגבי מתקנים ביטחוניים, כך שאלה ייבחנו גם על פי סטנדרטים תכנוניים וסביבתיים רגילים.  זהו מהלך חיובי מאוד, אך יחד עם זאת, אנו סבורים כי נדרש שינוי עמוק ויסודי יותר".

דברים דומים אמר גם ד"ר אורן פרז מהפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר אילן:

"באופן כללי הנוהל מייצג שיפור בדרך הפעולה של הולמ"ב, ברוח פסיקת בית המשפט העליון. הנוהל לא פותר את האנומליה הקיימת, שלפיה בקשות להקמת מתקנים צבאיים מוגשות בדרך של היתרים ולא בדרך של תוכניות, כפי שמקובל בהליך האזרחי. הנוהל לא משנה את הרכב הוועדה הבעייתי ולא מצמצם דיו את האוטונומיה של מערכת הביטחון או את ההגדרה של המילים 'מתקן ביטחוני'. לפי הנוהל, אנו נותרים כפופים לולמ"ב, ודברים רבים תלויים ברצון הטוב של הוועדה. לדעתי, מן הראוי שהנוהל ישמש רק כמהלך ביניים עד לשינוי חוק התכנון והבנייה".

הכתבה לעייל מהווה יוצא מהכלל המעיד על הכלל - דיון ציבורי ומקצועי מועט במעמדה התכנוני המיוחד של מערכת הביטחון ובעיקר העדר השיח על מהותו של הנוהל החדש שפורסם שהוא בבחינת "אותה הגברת בשינוי אדרת".

ניתן להעריך שלנגד עיני משרד הביטחון, משרד המשפטים ומשרד הפנים, אשר הובילו את המהלך  לפרסום הנוהל החדש, עמד הרצון לתת מענה למאווי הציבור, הרוצה לראות מערכת ביטחון פועלת לפי רוח הזמן ובכפוף לאקלים החוקי, ואשר אינה זוכה ל"הנחות" בתחומי בינוי שאינם מבצעיים. אולם, נראה כי חרף זאת, שלושה משרדים אלה חששו לעשות את המהלך הנוסף המתבקש, הכרוך בשנוי חקיקה וגיבוש "פרק ו' חדש ורלוונטי". נראה כי אי ביצוע מהלך זה משקף עדיין חשש מסוים לפגיעה במעמדה התכנוני המיוחד של מערכת הביטחון והמשך הרצון לאחוז בהוראות החוק שנקבע בשנת 1965.

יש לשאוף לכך שהיוזמה לשינוי פרק ו תבוא מצד הממשלה והכנסת והיא שתשלים את המלאכה וכי לא נידרש עוד לפסקי דין שיחמירו במשרד הביטחון ושינסו לצקת משמעויות חדשות ועדכניות לתוכן החוק הארכאי. על השינוי בחוק להתייחס לא רק לאופן מתן היתר בנייה למתקן ביטחוני, אלא גם לנושא הטלת מגבלות על בנייה אזרחית ודרך התנגדות מערכת הביטחון לתוכנית אזרחית והאפשרות שלה לדרוש את שינוייה או ביטולה. מטבע הדברים, בהליך החקיקה המיוחל תשמע הכנסת לא רק את דעת שלושת משרדי הממשלה לעיל, אלא גם גורמי ממשל וגורמים אזרחיים שיש להם נגיעה ועניין בבנוי לסוגיו של מערכת הביטחון, ובכללם גורמים העוסקים בעשייה, עמותות וארגוני חברה, אנשי אקדמיה ועוד.

לסיום, לאור פסיקות בית המשפט העליון והביקורת האזרחית, יטיבו המחוקקים אם ימצאו את התיקון המידתי לחוק, באופן שיאזן בין הצורך לאפשר לאזרחים להתגונן מפני בניה פוגעת בתשתיות אזרחיות אל מול הצורך הבלתי מתפשר של מניעת פגיעה בביטחון המדינה.

 [1] נושא זה הוא חלק קטן ממאמר שנושאו "תחילת השינוי בהתנהלות התכנון הפיזי של מערכת הביטחון" שכתבו עמירם אורן, אבגד מאירי, אהרון ברוכין ורפי רגב שנשלח לבכתב העת "תכנון".

[1] על פסקי דין אלה ראו בהרחבה אצל אורן ורגב, (2008), ארץ בחאקי - קרקע וביטחון בישראל", עמ' 260 - 287.

[2] שיר כהן, "נהלים חדשים להקמת בסיסים: צה"ל יחויב ליידע את הציבור על תוכניותיו",    במחנה, גיליון 27, 10 ביולי 2008, מהדורת אינטרנט, http://dover.idf.il/IDF/News_Channels/bamahana/08/027/2902.htm

[3] רנית נחום-הלוי, " הערכות: הקמת מתקנים ביטחוניים - בשיתוף גופים אזרחיים", TheMarker, 11 באוגוסט 2008 וגם http://www.haaretz.co.il/hasite/pages/ShArtPE.jhtml?itemNo=1010345&contrassID=2&subContrassID=6&sbSubContrassID=0

[4] הנוהל החדש פורסם באתר האינטרנט של משרד הפנים בכתובת http://www.moin.gov.il/Apps/PubWebSite/
mainmenu.nsf/4DF815EA4AC4E503C2256BA6002EE732/85C1B2AD7E31599EC22575B2002DBA10/$FILE/News.pd. /$FILE/Publications.pdf?OpenElement וגם הודעה של דוברת המשרד מ-5 במאי 2009 בכתובת http://www.moin.gov.il/Apps/PubWebSite/messages.nsf/All/06F2C5F2D609BDF3C22575AD0044334B?OpenDocument

[5] ראו למשל באתר "נטנט חדשות וסקופים מסביב לשעון" בכתובת http://www.netnet.co.il/viewtopic.php?f=2
&t=2330

[6] ראו השירות התכנוני - מידעון מינהל התכנון ולשכות התכנון המחוזיות, גיליון מס' 6 מאי 2009 וגם בכתובת האינטרנט http://www.moin.gov.il/Apps/PubWebSite/publications.nsf/All/978C149CCE598204C22575B4003EEC03

[7] ראו רנית נחום-הלוי "מתקן ביטחוני - כבר לא מלת קסם", Themarker- מוסף נדל"ן, 28 במאי 2009    http://www.themarker.com/tmc/article.jhtml?ElementId=skira20090528_1088750